Die Reaktionen auf den Entscheid des Bundesrates vom letzten Mittwoch, die Verhandlungen mit der EU zum Rahmenabkommen abzubrechen, sind bisher sehr negativ ausgefallen. Dies gilt zumindest für die Kommunikation in Tagespresse und im Fernsehen. Das Schweizer Fernsehen bewertete den Abbruch implizit als fahrlässig und rechnete vor, wie «schwerwiegend» die negativen Folgen in den einzelnen Bereichen der bilateralen Abkommen seien, welche der Bundesrat nun seinem Volk zumuten würde. Parteiangehörige überboten sich zum Teil mit Stellungnahmen zur Wünschbarkeit des Abkommens und kritisierten gleichzeitig die schlechten Verhandlungsergebnisse des Bundesrates. In der Basler Zeitung vom Wochenende wurden Stimmen laut, welche den Entscheid «bedauerten» oder sogar als «eher feig», «mutlos» und als «grossen Fehler» bezeichneten.
Ich bin erstaunt über diese Einschätzungen. Ist es unserer Landesregierung zu verübeln, dass sie nach rund siebenjährigen Verhandlungen über ein Abkommen, das von links bis rechts im politischen Spektrum vehement bekämpft wird, nun den Stecker zieht? Ist dies nicht genau die Rolle einer verantwortungsvollen Regierung – den eingeschlagenen Weg dann abzubrechen, wenn trotz unzähliger Gespräche die innenpolitische Unterstützung fehlt? Und musste der Bundesrat in den letzten Wochen nicht klar zur Kenntnis nehmen, dass die innenpolitisch umstrittenen Punkte des Vertragsentwurfes von der EU nicht angepasst werden? Von Vertreterinnen in EU-Kommission und EU-Parlament hörte man in letzter Zeit einzig, wie gut das Rahmenabkommen in der vorliegenden Fassung für die Schweiz sei, dass diese das aber leider nicht merke.
Meines Erachtens hat der Bundesrat mit dem Entscheid der letzten Woche Verantwortung übernommen und ein innenpolitisch hoffnungsloses Projekt beerdigt. Hätte er das Abkommen in dieser Form zur Abstimmung vorgelegt, obwohl er selber nicht voll hinter dem ausgehandelten Inhalt steht und auch nicht an die Zustimmung durch das Volk glaubt, dann wäre er unglaubwürdig, naiv und mutlos geworden. Nach dem Entscheid mag man bedauern, dass die EU der Schweiz in den umstrittenen Punkten nicht entgegengekommen ist, und man mag auch bedauern, dass innenpolitische Gruppierungen bei diesen Themen nicht kompromissfähiger waren. Doch hätte es hier Kompromissbereitschaft gegeben, wäre dies in den langwierigen Verhandlungen mit Sicherheit irgendwann zu Tage getreten. Das war aber offensichtlich nicht der Fall.
Die in den sozialen Medien kursierende, hier abgebildete Karikatur zeigt eine aktuelle Gefühlsstimmung auf. Allerdings wird im Bild die innenpolitische Dimension der Frustration ausgeblendet.
Vor dem Hintergrund dieser wohl verbreiteten Interpretation kann man sich fragen, ob der Bundesrat den «Verhandlungsabbruch», wie er in den Medien bezeichnet wird, nicht anders hätte kommunizieren können — aber dies betrifft nur die Form und nicht den Inhalt. Was sagte denn Bundespräsident Parmelin effektiv an der Pressekonferenz vom 26. Mai 2021? Im Originalton war dies folgendes:
«Der Bundesrat hat heute das Resultat der Verhandlungen und Gespräche über das institutionelle Abkommen (InstA) mit der EU einer Gesamtevaluation unterzogen und das weitere Vorgehen entschieden. (…). Unter Berücksichtigung dieser Konsultationen und aufgrund der Verhandlungsergebnisse der letzten Monate hat der Bundesrat festgestellt, dass die Gespräche mit der EU in den Bereichen Unionsbürgerrichtlinie (UBRL), Lohnschutz und staatliche Beihilfen nicht zu den nötigen Lösungen geführt haben. Der Bundesrat hat deshalb entschieden, die Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Abkommens zu beenden. (…). Wir wollen mit der EU den Dialog weiter führen und unsere enge Beziehung mit einer gemeinsamen Agenda weiterentwickeln.»
Der Bundesrat hätte alternativ auch sagen können, dass das Abkommen zwar eine gute Sache für die EU und wohl auch die Schweiz sei, es ohne Entgegenkommen der EU bei den drei erwähnten Punkten aber kein Abkommen geben wird. Er hätte noch einmal klar zum Ausdruck bringen können, dass in der Schweiz die Parteien und die Sozialpartner ein relativ grosses Gewicht haben und am Schluss auch das Volk hinter einem Abkommen stehen müsse, was im Moment mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht der Fall sei. So hätte er den Ball der EU zugespielt. Die oben gezeigte Karikatur hätte dann weniger gut gepasst. Allerdings ist davon auszugehen, dass die Schweiz den EU-Partnerinnen genau diese Botschaft in den letzten Monaten bereits mehrfach übermittelt hat — ohne entsprechende Reaktion. Und schliesslich richtete er sich mit der Pressekonferenz auch an die innenpolitischen Kräfte. Zudem weist der Schlusssatz auf eine offene Türe hin, die von Seiten der EU genutzt werden könnte.
Was ist nun zu tun? Meines Erachtens sollte man momentan nicht über weitere Abkommen nachdenken und diskutieren. Es geht jetzt darum zu sehen, wie gross die Nachteile der einzelnen «statischen» bilateralen Abkommen wirklich sind. Die Abschätzungen der wirtschaftlichen Vorteile einer dynamischen Anpassung der Abkommen waren nämlich immer mit einer relativ grossen Unsicherheit behaftet. Aus der Praxis hört man von Unternehmerinnen immer wieder, dass die Nachteile der Nichtanpassung des Abkommens über technische Handelshemmnisse bei einer Zertifizierung der Produkte direkt in der EU (ohne Zertifizierung in der Schweiz) und einem Absatz der Produkte in der Schweiz auf der Basis des Cassis-de-Dijon Prinzips gering seien. Ob dem so ist, wird sich nun zeigen.
Zudem enthielt das Rahmenabkommen viel mehr, als man aufgrund der Zielsetzung erwartet hatte. Ursprünglich ging es vor allem darum, einen Prozess zu definieren, mit dem Streitigkeiten zwischen der Schweiz und der EU über Inhalt und Anwendung von fünf wichtigen Abkommen der Bilateralen I (und von allfälligen neuen Abkommen) auf geordnete Weise beigelegt werden können (deshalb auch der Begriff «Institutionelles Abkommen»). Diesen Streitbeilegungsmechanismus mit dem Anspruch auf «verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen» betrachte ich selber nach wie vor als wichtigen Beitrag dieses Abkommen, wenn auch Kritiker eine zu grosse Rolle des EuGHs in diesem Prozess vermuten.
Doch, wie der Bundesrat bereits bei der Vorstellung des Abkommens konstatierte, ging der Vertragsentwurf viel weiter («Abkommen entspricht nicht in allen Teilen dem Verhandlungsziel»). Die oben erwähnten drei Punkte, über die man sich nicht einigen konnte, sind Beispiele dafür. Die im Entwurf angetönte «Modernisierung» des Freihandelsabkommens von 1972 ist ein anderes. Damit wurde, wie man heute weiss, das Fuder überladen und der Karren zerbrach. Wir haben jetzt die Chance zu erleben, wie gross die Probleme mit den existierenden bilateralen Abkommen in der Realität tatsächlich sind, und können versuchen, sie eigenständig so gut wie möglich zu lösen. Dies gilt auch für den Stromaustausch zwischen der Schweiz und der EU ohne neues Abkommen. Auf der Basis dieser Erfahrungen und unter Berücksichtigung des Wissens aus den gescheiterten Verhandlungen und der neuen Positionierung von England in Europa kann dann eine gute langfristige Perspektive für eine weltoffene Schweiz und ihr Verhältnis zur EU entwickelt werden. Ein Neuanfang ist nun möglich.
Ich denke die Kritik ist weniger auf die konkrete Entscheidung des Bundesrates gerichtet (welche nicht wirklich überraschend war), sondern eher darauf, dass der Bundesrat ein Abkommen ausgehandelt dieses dann aber nicht aktiv im Inland vertreten hat. Internationale Verhandlungen heissen eben nicht nur einen Versuch zu unternehmen zwischen Interessengruppen im Inland und Partnern im Ausland zu vermitteln, sondern zu führen. Führungsstärke hat der Bundesrat in diesem Dossier aber in den letzten Jahren kaum gezeigt.
Aus etwas weiterer Perspektive stellt sich zudem die Frage wie die Schweiz in eine Situation gelangen konnte, wo sie bzgl. der Beziehung zu ihrem wichtigsten Partner keine erkennbare Strategie hat. Wäre „weiter wie bisher“ eine gute Option, hätte es die Verhandlungen nicht gebraucht. Es dürfte aber eine Illusion sein zu glauben, mit einem neuen (vielleicht weniger ambitionierten) Anlauf eine grundlegend andere Übereinkunft mit der EU erzielen zu können. Hierfür ist die Verhandlungssituation zu asymmetrisch und die letzten Jahre haben sich keinen „goodwill“ für pragmatische Lösungen auf EU-Seite generiert.
Was aber, wenn der Bundesrat mit dem Verhandlungsergebnis selber nicht ganz zufrieden war? Er hat die Vorteile des Abkommens immer betont, aber von Anfang an auch darauf hingewiesen, dass die Verhandlungsziele nicht in allen Bereichen erreicht wurden. Ich gehe auch davon aus, dass er die Implikationen des Vertragsentwurfes erst mit der Zeit richtig einschätzen konnte (so gab es nach Bekanntwerden des Verhandlungstextes grosse Diskussionen unter Juristinnen über die richtige Interpretation). Und schliesslich hat die EU auf Anfrage des Bundesrates, die im Vertragstext relativ vage beschriebenen drei Themen bitte zu präzisieren, wohl eine restriktivere Interpretation zurückgemeldet als dies viele erwartet hatten. „Führen“ bedeutet meines Erachtens auch zu lernen und allenfalls einzugestehen, dass der eingeschlagene Weg nicht der richtige ist.
Voll einverstanden bin ich mit dem Argument, dass die Schweiz zu wenig strategisch handelt („keine erkennbare Strategie“). Natürlich will die Mehrheit den bilateralen Weg. Allerdings gehört dazu, dass man auch in Alternativen denkt, falls dieser Weg aus innen- oder aussenpolitischen Gründen ins Stocken gerät. Und hier müsste eine Landesregierung in der Tat einen Plan B oder Plan C bereit haben. Man schafft sich so Optionen. Man könnte jetzt sagen, die offensichtlichen Alternativen seien immer noch der EU- sowie der EWR-Beitritt. Dem ist grundsätzlich so. Man könnte sich aber auch noch originellere und vielleicht auch zukunftsträchtigere Alternativen vorstellen, welche kompatibler mit den Eigenständigkeiten der Schweiz sind (politisches System, starke multilaterale Integration). Solche Strategien zu entwickeln gehört in der Tat zu den Aufgaben eines Bundesrates. Aber auch wir Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen sind gefordert, hier noch aktiver einen Beitrag zu leisten.
Im Gegensatz zu Prof. Weder erachte ich den bundesrätlichen Abbruch der Verhandlungen über das Rahmenabkommen als gravierenden Fehler. Andererseits blieb dem Bundesrat wegen seiner Uneinigkeit nichts anderes übrig als die Übung abzubrechen. Mit einer 4:3 oder 5:2 Mehrheit wäre es dem Bundesrat kaum gelungen, eine Parlament und Öffentlichkeit überzeugende Botschaft pro Rahmenabkommen auszuarbeiten. Ohne einen geschlossen für das Rahmenabkommen auftretenden Bundesrat hätte dieses im Parlament und im Volk kaum eine Chance gehabt. Der Bundesrat hat daher vermutlich schon seit einiger Zeit versucht, mit möglichst wenig Gesichtsverlust vom fahrenden Zug abzuspringen. Es ist anzunehmen, dass er zu allen umstrittenen Fragen (nachteilige Folgen eines Verhandlungsabbruch, Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie, staatliche Beihilfen usw.) Berichte und Gutachten erstellen liess. Als deren Ergebnisse (wie Untersuchungen von avenir suisse vermuten lassen) eher zugunsten des Rahmenabkommens und gegen einen Verhandlungsabbruch sprachen, wurden sie als „geheim“ abgestempelt und in einer tiefen Schublade versenkt. Schliesslich blieb dem Bundesrat nichts anderes übrig, als wegen seiner internen Uneinigkeit ohne wirklich überzeugende Begründung den Verhandlungsabbruch zu erklären. Es ist nun zwecklos darüber zu diskutieren, ob dieser Abbruch aus ökonomischer Sicht richtig oder falsch war. Fragen sollte man sich aber, ob unsere Koalitionsregierung mit jährlich wechselndem Vorsitz und sieben unabhängig von einander gewählten Mitgliedern geeignet ist, über derart umstrittene Geschäfte effizient zu entscheiden. Besteht nicht die Gefahr, dass der Bundesrat in derartigen Fragen immer weniger eine Kollegialbehörde ist und immer mehr zu einem Gremium von Parteivertretern/innen wird. – Die Frage stellen ist einfach; eine Antwort daraus zu geben schwierig.
Im Mai 2000 stimmte die Schweiz mit einer JA-Mehrheit von 67,2%dem 1. Paket der bilateralen Verträge zu und begann, EU-Recht (bilaterales Recht) zu übernehmen. Unsere Wirtschaft erhielt damit den diskriminierungsfreien Zugang zum grossen EU-Binnenmarkt. Schon damals musste allen klar sein, dass dieser freie Zugang mittel- und längerfristig nur funktioniert, wenn das bilaterale Recht möglichst rasch an Veränderungen des EU-Rechts angepasst wird und dass es ein Streitschlichtungsverfahren braucht, nach dem Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Interpretation von EU-Recht bereinigt werden können. Dass der Europäische Gerichtshof als Hüter des EU-Rechts dabei eine zentrale Rolle spielen muss, musste jedermann klar sein. Der Rahmenvertrag regelte im Grunde genommen nur das, was schon lange praktiziert wurde (Anwendung von EU-Recht) oder war schon lange eindeutig hätte geregelt werden müssen. – Das Volk hat mehrmals zu den bilateralen Verträgen JA gesagt; das letzte Mal Ende August 2020 mit der klaren Ablehnung (61,7% Nein) der Kündigungsinitiative. Mit dieser klaren Zustimmung zu den bilateralen Verträgen hat die Bevölkerung implizit auch Ja zum wesentlichen Inhalt des Rahmenabkommens gesagt. – In einer Volksabstimmung hätte der Rahmenabkommen daher durchaus eine Chance gehabt.
Das Rahmenabkommen scheiterte meines Erachtens nicht, weil der Bundesrat sich im Kollegium nicht einig war. Es scheiterte daran, dass die Gewerkschaften und die linken Parteien die flankierenden Massnahmen in der heutigen Form als sakrosankt betrachteten und dass gleichzeitig die Parteien am rechten Rand die Einschränkung der Souveränität durch die „Dynamisierung“ der fünf Bilateralen Abkommen I nicht akzeptieren wollten. Dazu kam, dass die Kantone mit den Bestimmungen zu den staatlichen Beihilfen ihre Mühe hatten und die Unionsbürgerrichtlinie auch von den Parteien in der Mitte abgelehnt wurde. Da die EU in all diesen Punkten der Schweiz nicht entgegen kam (bzw. entgegen kommen konnte) und die Parteien und Interessengruppen in der Schweiz auch nicht nachgaben, musste der Bundesrat m.E. die Konsequenzen ziehen. Die Mehrheit in der Schweiz ist für den bilateralen Weg. Da haben Sie Recht. Und das dürfte immer noch so sein. Es war aber schwierig — auch in den zahlreichen Studien — schlüssig zu beweisen, dass ohne Rahmenabkommen die bilateralen Verträge nicht mehr funktionieren können. Und somit wäre das Abkommen auch in einer Volksabstimmung meines Erachtens nicht durchgekommen. Der Bundesrat, allen voran BR Cassis, hat das Abkommen in den Vorträgen, auch an der Uni Basel, gut vertreten. Es ist aber schwierig, die Kosten eines fehlenden Rahmenabkommens überzeugend darzustellen, wenn diese Kosten im Moment (noch) nicht sichtbar sind.
Ein sich einstimmig und engagiert für das Rahmenabkommen einsetzender Bundesrat hätte sich nicht von den spezifischen Anliegen mächtiger Interessengruppen leiten lassen (diese hätten später im Parlament und vor der Volksabstimmung noch genügend Einflussmöglichkeiten gehabt), sondern hätte das entschieden, was er für Wirtschaft und Gesellschaft als das Beste erachtet. M. E. hätte ein einiger Bundesrat das Rahmenabkommen rel. rasch unterzeichnet und dann mit einer Botschaft in Parlament und Bevölkerung eine fundierte Diskussion ausgelöst. – Das ist meine Meinung; man kann natürlich mit eben so guten Begründungen auch gegenteiliger Meinung sein.
Ausgezeichneter, auch weil unaufgeregter, Beitrag. Beim Stromabkommen möchte ich auf eine Schaumschlägerei vieler Kommentatoren hinweisen: Auch mit InstA wäre dieses Abkommen noch nicht in trockenen Tüchern gewesen, denn für das Stromabkommen müssen wir unseren Markt liberalisieren. Im Weiteren würde zwar das Stromabkommen den Stromaustausch der Schweiz mit dem EU-Ausland erleichtern und effizienter werden lassen, doch würde sich daraus an der mittel- bis längerfristigen Unsicherheit der Stromversorgung unseres Landes mit der Energie“strategie“ 2050 rein nichts ändern. Denn auf Importe können wir nur bauen, wenn jemand überhaupt exportieren kann oder will. Dies ist im Hinblick auf die diversen Energiewenden und Klimapolitiken im EU-Raum alles andere als dauerhaft gewährleistet. Hier wird jetzt das Stromabkommen vorgeschoben, um das Versagen der Energiepolitik der Schweiz zu cachieren.
Danke, Markus. Mir stellt sich die Frage, ob die Schweiz in der Lage sein wird, die Stromversorgung und die Netzwerkstabilität im Inland mit vertretbaren zusätzlichen Kosten sicherzustellen, ohne dass ein Stromabkommen mit der EU abgeschlossen wird (falls dieses in der Tat nun unmöglich ist). Kürzliche Interviews mit dem Direktor des Verbands Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen, Michael Frank, stimmen meines Erachtens vorsichtig optimistisch.