Die Reaktionen auf den Entscheid des Bundesrates vom letzten Mittwoch, die Verhandlungen mit der EU zum Rahmenabkommen abzubrechen, sind bisher sehr negativ ausgefallen. Dies gilt zumindest für die Kommunikation in Tagespresse und im Fernsehen. Das Schweizer Fernsehen bewertete den Abbruch implizit als fahrlässig und rechnete vor, wie «schwerwiegend» die negativen Folgen in den einzelnen Bereichen der bilateralen Abkommen seien, welche der Bundesrat nun seinem Volk zumuten würde. Parteiangehörige überboten sich zum Teil mit Stellungnahmen zur Wünschbarkeit des Abkommens und kritisierten gleichzeitig die schlechten Verhandlungsergebnisse des Bundesrates. In der Basler Zeitung vom Wochenende wurden Stimmen laut, welche den Entscheid «bedauerten» oder sogar als «eher feig», «mutlos» und als «grossen Fehler» bezeichneten.
Ich bin erstaunt über diese Einschätzungen. Ist es unserer Landesregierung zu verübeln, dass sie nach rund siebenjährigen Verhandlungen über ein Abkommen, das von links bis rechts im politischen Spektrum vehement bekämpft wird, nun den Stecker zieht? Ist dies nicht genau die Rolle einer verantwortungsvollen Regierung – den eingeschlagenen Weg dann abzubrechen, wenn trotz unzähliger Gespräche die innenpolitische Unterstützung fehlt? Und musste der Bundesrat in den letzten Wochen nicht klar zur Kenntnis nehmen, dass die innenpolitisch umstrittenen Punkte des Vertragsentwurfes von der EU nicht angepasst werden? Von Vertreterinnen in EU-Kommission und EU-Parlament hörte man in letzter Zeit einzig, wie gut das Rahmenabkommen in der vorliegenden Fassung für die Schweiz sei, dass diese das aber leider nicht merke.
Meines Erachtens hat der Bundesrat mit dem Entscheid der letzten Woche Verantwortung übernommen und ein innenpolitisch hoffnungsloses Projekt beerdigt. Hätte er das Abkommen in dieser Form zur Abstimmung vorgelegt, obwohl er selber nicht voll hinter dem ausgehandelten Inhalt steht und auch nicht an die Zustimmung durch das Volk glaubt, dann wäre er unglaubwürdig, naiv und mutlos geworden. Nach dem Entscheid mag man bedauern, dass die EU der Schweiz in den umstrittenen Punkten nicht entgegengekommen ist, und man mag auch bedauern, dass innenpolitische Gruppierungen bei diesen Themen nicht kompromissfähiger waren. Doch hätte es hier Kompromissbereitschaft gegeben, wäre dies in den langwierigen Verhandlungen mit Sicherheit irgendwann zu Tage getreten. Das war aber offensichtlich nicht der Fall.
Die in den sozialen Medien kursierende, hier abgebildete Karikatur zeigt eine aktuelle Gefühlsstimmung auf. Allerdings wird im Bild die innenpolitische Dimension der Frustration ausgeblendet.
Vor dem Hintergrund dieser wohl verbreiteten Interpretation kann man sich fragen, ob der Bundesrat den «Verhandlungsabbruch», wie er in den Medien bezeichnet wird, nicht anders hätte kommunizieren können — aber dies betrifft nur die Form und nicht den Inhalt. Was sagte denn Bundespräsident Parmelin effektiv an der Pressekonferenz vom 26. Mai 2021? Im Originalton war dies folgendes:
«Der Bundesrat hat heute das Resultat der Verhandlungen und Gespräche über das institutionelle Abkommen (InstA) mit der EU einer Gesamtevaluation unterzogen und das weitere Vorgehen entschieden. (…). Unter Berücksichtigung dieser Konsultationen und aufgrund der Verhandlungsergebnisse der letzten Monate hat der Bundesrat festgestellt, dass die Gespräche mit der EU in den Bereichen Unionsbürgerrichtlinie (UBRL), Lohnschutz und staatliche Beihilfen nicht zu den nötigen Lösungen geführt haben. Der Bundesrat hat deshalb entschieden, die Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Abkommens zu beenden. (…). Wir wollen mit der EU den Dialog weiter führen und unsere enge Beziehung mit einer gemeinsamen Agenda weiterentwickeln.»
Der Bundesrat hätte alternativ auch sagen können, dass das Abkommen zwar eine gute Sache für die EU und wohl auch die Schweiz sei, es ohne Entgegenkommen der EU bei den drei erwähnten Punkten aber kein Abkommen geben wird. Er hätte noch einmal klar zum Ausdruck bringen können, dass in der Schweiz die Parteien und die Sozialpartner ein relativ grosses Gewicht haben und am Schluss auch das Volk hinter einem Abkommen stehen müsse, was im Moment mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht der Fall sei. So hätte er den Ball der EU zugespielt. Die oben gezeigte Karikatur hätte dann weniger gut gepasst. Allerdings ist davon auszugehen, dass die Schweiz den EU-Partnerinnen genau diese Botschaft in den letzten Monaten bereits mehrfach übermittelt hat — ohne entsprechende Reaktion. Und schliesslich richtete er sich mit der Pressekonferenz auch an die innenpolitischen Kräfte. Zudem weist der Schlusssatz auf eine offene Türe hin, die von Seiten der EU genutzt werden könnte.
Was ist nun zu tun? Meines Erachtens sollte man momentan nicht über weitere Abkommen nachdenken und diskutieren. Es geht jetzt darum zu sehen, wie gross die Nachteile der einzelnen «statischen» bilateralen Abkommen wirklich sind. Die Abschätzungen der wirtschaftlichen Vorteile einer dynamischen Anpassung der Abkommen waren nämlich immer mit einer relativ grossen Unsicherheit behaftet. Aus der Praxis hört man von Unternehmerinnen immer wieder, dass die Nachteile der Nichtanpassung des Abkommens über technische Handelshemmnisse bei einer Zertifizierung der Produkte direkt in der EU (ohne Zertifizierung in der Schweiz) und einem Absatz der Produkte in der Schweiz auf der Basis des Cassis-de-Dijon Prinzips gering seien. Ob dem so ist, wird sich nun zeigen.
Zudem enthielt das Rahmenabkommen viel mehr, als man aufgrund der Zielsetzung erwartet hatte. Ursprünglich ging es vor allem darum, einen Prozess zu definieren, mit dem Streitigkeiten zwischen der Schweiz und der EU über Inhalt und Anwendung von fünf wichtigen Abkommen der Bilateralen I (und von allfälligen neuen Abkommen) auf geordnete Weise beigelegt werden können (deshalb auch der Begriff «Institutionelles Abkommen»). Diesen Streitbeilegungsmechanismus mit dem Anspruch auf «verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen» betrachte ich selber nach wie vor als wichtigen Beitrag dieses Abkommen, wenn auch Kritiker eine zu grosse Rolle des EuGHs in diesem Prozess vermuten.
Doch, wie der Bundesrat bereits bei der Vorstellung des Abkommens konstatierte, ging der Vertragsentwurf viel weiter («Abkommen entspricht nicht in allen Teilen dem Verhandlungsziel»). Die oben erwähnten drei Punkte, über die man sich nicht einigen konnte, sind Beispiele dafür. Die im Entwurf angetönte «Modernisierung» des Freihandelsabkommens von 1972 ist ein anderes. Damit wurde, wie man heute weiss, das Fuder überladen und der Karren zerbrach. Wir haben jetzt die Chance zu erleben, wie gross die Probleme mit den existierenden bilateralen Abkommen in der Realität tatsächlich sind, und können versuchen, sie eigenständig so gut wie möglich zu lösen. Dies gilt auch für den Stromaustausch zwischen der Schweiz und der EU ohne neues Abkommen. Auf der Basis dieser Erfahrungen und unter Berücksichtigung des Wissens aus den gescheiterten Verhandlungen und der neuen Positionierung von England in Europa kann dann eine gute langfristige Perspektive für eine weltoffene Schweiz und ihr Verhältnis zur EU entwickelt werden. Ein Neuanfang ist nun möglich.