Gegenwärtig erleben wir in der Schweiz eine grosse Solidarität gegenüber den Flüchtlingen aus der Ukraine. Die Unterstützung von Menschen, die sich vor einem grausamen Krieg in Sicherheit bringen, ist wenig umstritten. Doch wird die Solidarität anhalten? Oder wird sie einer stärkeren Sorge um knappe Aufnahmekapazitäten, hohe Kosten für die Sozialhilfe, stärkere Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt und den Erhalt kultureller Traditionen weichen? Anders ausgedrückt, wird der aktuelle Zustrom von Flüchtenden aus der Ukraine die Schweizer Politik in Fragen des Asylrechts, der Migrationspolitik, aber auch der Sozialpolitik längerfristig verändern?
Einsichten aus der Vergangenheit
So einmalig die aktuelle Situation hoffentlich ist, werden wir die Folgen nur rückblickend gut beschreiben können. Aus heutiger Perspektive können wir jedoch zumindest auf die vergangenen Erfahrungen in Zusammenhang mit der Zuwanderung von Asylsuchenden schauen.
In den letzten Dekaden war das Thema Migration bei den politischen Sorgen der Schweizer Bevölkerung von grosser Bedeutung und weit oben auf der politischen Agenda. Dies lässt sich auch daran ablesen, dass zwischen 1987 und 2017 nicht weniger als 25 Volksabstimmungen auf eidgenössischer Ebene stattfanden, die einen recht direkten Bezug zur Migrationspolitik hatten. Dies sagt natürlich nichts darüber aus, ob die Erfahrung mit den Asylsuchenden zu einer tendenziell offeneren oder restriktiveren Migrationspolitik geführt hat. Dazu ist eine systematischere statistische Analyse nötig, die sich in der Schweiz jedoch sehr unmittelbar umsetzen lässt.
Verändertes Abstimmungsverhalten?
Wenn wir davon ausgehen, dass unsere politischen Einstellungen zumindest teilweise durch die Erfahrungen in unserer unmittelbaren Lebensumgebung geprägt werden, können wir nämlich untersuchen, ob Bürgerinnen und Bürger ihr Abstimmungsverhalten verändert haben, wenn in ihrer Wohngemeinde Asylsuchende untergebracht wurden. Genau diesen Ansatz haben wir in einer Studie* umgesetzt, welche diesen Monat im European Journal of Political Economy erschienen ist. In dieser Studie analysieren wir konkret, ob und bis zu welchem Grad sich die politischen Einstellungen von Bürgerinnen und Bürgern in Schweizer Gemeinden ändern, wenn diese einen Zustrom von Flüchtlingen erleben. Insbesondere untersuchen wir die Einstellungen zur Migrationspolitik sowie die Zustimmung zu Umverteilungsmassnahmen.
Kulturelle Bedrohung
Die zugrundeliegende Hypothese ist, dass die Einwanderung die “Nachfrage” nach Politik beeinflusst. Während es potenziell viele Gründe für einen solchen Zusammenhang gibt, gehen wir in dieser Arbeit besonders dem Aspekt einer möglichen kulturellen Bedrohung (oder einer eher unspezifischen Angst vor dem Fremden) nach. Dieser Aspekt scheint vor allem für die Art von Einwanderung relevant zu sein, die nicht durch einen Arbeitskräftemangel im Aufnahmeland, sondern durch Push-Faktoren im Herkunftsland angetrieben wird.
Gemeinden im Vergleich
Bei unserem empirischen Ansatz nutzen wir aus, dass die Wohngemeinde nicht von den Asylsuchenden gewählt wird, sondern von den kantonalen Behörden zugewiesen wird. Die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone folgt einer festen Regel und jeder Kanton nimmt Asylsuchende im Verhältnis zu seiner Bevölkerungszahl auf. Dementsprechend nehmen viele Gemeinden im Laufe der Zeit Asylsuchende auf und beherbergen sie. Wir konzentrieren uns auf die Folgen der verstärkten Zuwanderung von Asylbewerbern in die Schweiz ab Mitte der 1990er Jahre. Dabei vergleichen wir das Stimmverhalten in Gemeinden, die erstmals oder von neuem Asylsuchende beherbergen, mit jenem in ähnlichen Gemeinden, welche diese Erfahrung nicht machen. Während dieser Zeit haben relativ kleine Gemeinden mit im Durchschnitt unter 1’000 Einwohnern neu Asylsuchende aufgenommen. Dabei kamen im Mittel etwas mehr als drei Asylsuchende in die Gemeinden, was in etwa dem Verhältnis in vielen europäischen Regionen entspricht. Die Asylsuchenden blieben vergleichsweise lange in den Gemeinden, da das Asylverfahren im Durchschnitt mehr als ein Jahr dauert.
Leicht restriktivere Position bei der Migration
Die Ergebnisse der statistischen Analyse lassen eine Reihe systematischer Muster erkennen. Erstens neigen Bürgerinnen und Bürger, die neu mit der Aufnahme von Asylbewerbern konfrontiert wurden, dazu, bei Einwanderungsfragen vorübergehend etwas restriktiver abzustimmen als vor der Aufnahme. Der ausgeprägteste negative Effekt wird für die zwei Jahre nach der Aufnahme geschätzt, mit einem Rückgang der Unterstützung für eine offene Einwanderungspolitik um etwa 1,7 Prozentpunkte. Dieser Rückgang scheint auf Platzierungen in den späten 1990er Jahren und auf Abstimmungen im Zusammenhang mit Asylfragen zurückzuführen zu sein. Allerdings gibt es keine eindeutigen Hinweise auf einen anhaltenden negativen Langzeiteffekt auf die Einstellungen in diesem Bereich.
Leicht zurückhaltendere Position bei der Umverteilung
Zweitens unterstützen Bürger, die neu mit der Aufnahme von Asylbewerbern in ihrer Wohngemeinde konfrontiert sind, Umverteilung in einem geringeren Ausmass. Der Effekt ist relativ gering und beträgt -1,1 Prozentpunkte im ersten und zweiten Jahr nach der Unterbringung von Asylbewerbern und -1,0 Prozentpunkte im dritten und vierten Jahr.
Unterschiedliche Reaktionen
In beiden Bereichen scheinen Gemeinden, die über einen längeren Zeitraum relativ viele Asylbewerber aufnehmen, stärker zu reagieren. Darüber hinaus gibt es einige Hinweise darauf, dass der negative Effekt von der Erfahrung mit jenen Asylbewerbern bestimmt wird, deren Chancen auf Asylgewährung geringer sind, und die eine vergleichsweise niedrigere Erwerbsquote haben. Der stärkere Wunsch nach einer restriktiveren Migrationspolitik scheint schliesslich durch sprachlich und räumlich weiter entfernte Asylbewerber ausgelöst zu werden, und nicht durch die Flüchtlinge aus der Balkanregion.
Weshalb so geringe Reaktionen?
Insgesamt weisen die Resultate auf eine politische Reaktion hin, die mit der lokalen Erfahrung mit Asylbewerbern zusammenhängt. Allgemein halten wir diese Reaktion jedoch für relativ gering (im Vergleich z. B. zu den beobachteten Reaktionen auf jenen griechischen Inseln, die 2015 den grossen Ansturm von Flüchtlingen erlebt haben).
Über die Faktoren, welche die Reaktionen der Bürger beeinflussen, können wir nur spekulieren. Die Anwesenheit von Asylsuchenden spiegelt das Ergebnis eines geordneten Verfahrens wider, das eine proportionale Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone und damit einen gleichberechtigten Beitrag zu dieser gemeinsamen Verantwortung sicherstellt (eine Verteilung, die gemäss Umfragen in Europa weithin unterstützt wird). Kürzlich hat das Staatssekretariat für Migration in einer Medienmitteilung denn auch darauf hingewiesen, dass für die Flüchtlinge aus der Ukraine ebenfalls eine «bevölkerungsproportionaler Verteilschlüssel» angewendet werden soll und bestehende Ungleichgewichte abgebaut werden sollen.
Zugang zu Arbeit
Die Vorteile des Verteilschlüssels – verbunden mit einer erhöhten nationalen Akzeptanz – kann man jedoch sehr wohl hinterfragen. Ein fester Verteilschlüssel bedeutet nämlich auch, dass Asylbewerber in Regionen untergebracht werden, in denen es für sie schwierig ist, von ethnischen Netzwerken und einem relativ leichteren Zugang zum Arbeitsmarkt zu profitieren. Gerade für Flüchtlinge aus der Ukraine, die mit dem Schutzstatus S auch eine unmittelbare Arbeitserlaubnis erhalten, ist dies ein wichtiger Punkt. Bereits haben etwa 2’000 Ukraine-Flüchtlinge einen Arbeitsplatz gefunden. Die Möglichkeiten bei den vielen offenen Stellen sehen auch für weitere Personen gut aus. Dem sollte ein Verteilschlüssel nach Möglichkeit nicht entgegenwirken.
Fazit
Insgesamt erwarte ich, dass die Reaktion auf die Flüchtlinge aus der europäischen Ukraine mittel- und längerfristig ähnlich wie beim Zustrom von Flüchtlingen aus dem Balkan vor der Jahrtausendwende ausfallen wird. Oder anders ausgedrückt, ich denke, dass das Risiko eines Einstellungsumschwungs gering ist und die Chancen deshalb gut stehen, dass mit den bestehenden Regeln und Institutionen die Solidarität erhalten bleibt.
*Zimmermann, Severin und Alois Stutzer (2022). The Consequences of Hosting Asylum Seekers for Citizens’ Policy Preferences. European Journal of Political Economy, 73(June): 102130. https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2021.102130
Die Forschungsarbeit ist im Rahmen des Nationalen Forschungsschwerpunktes «Zwischen Migration und Mobilität» (NCCR – On the Move) entstanden. https://nccr-onthemove.ch/
“Risiko” eines Einstellungsumschwungs vs. “Chance” zum Erhalt der Solidarität…. in einer positiven Analyse eine doch eher befremdliche Wortwahl. Ich würde Risiko und Chance einfach mit Wahrscheinlichkeit ersetzen.